居委會、村委會是否具備用人單位主體資格

法德東恒溧水 · 發(fā)表于 2024-11-4 15:10:51

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本帖最后由法德東恒溧水于 2024-11-4 15:15 編輯

（供稿人 | 黃能能律師 / 吳霞律師）

居委會和村委會是日常生活中常見的組織，在社會管理中發(fā)揮著重要的作用。根據(jù)《城市居民委員會組織法》、《村民委員會組織法》規(guī)定，居委會、村委會屬于居民、村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。除了居委會、村委會的成員（主任、副主任和委員）外，其余的外聘工作人員與居委會、村委會是屬于勞動關(guān)系還是屬于勞務(wù)關(guān)系，在理論和實(shí)踐中均存在著較大的爭議。勞動關(guān)系與勞務(wù)關(guān)系的其中一個重要區(qū)分點(diǎn)在于居委會和村委會是否具備用人單位主體資格，這也是很多地區(qū)法院審理該類案件時關(guān)注的爭議焦點(diǎn)。

一、法律規(guī)定

居委會和村委會是否具備用人單位主體資格，需要參考法律法規(guī)中對于用人單位的規(guī)定，同時結(jié)合居委會和村委會的性質(zhì)加以判斷。

（一）勞動法領(lǐng)域?qū)τ谟萌藛挝坏囊?guī)定

2013年7月1日修訂施行的《勞動合同法》第二條規(guī)定，“中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、個體經(jīng)濟(jì)組織、民辦非企業(yè)單位等組織（以下稱用人單位）與勞動者建立勞動關(guān)系，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，適用本法。國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體和與其建立勞動關(guān)系的勞動者，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，依照本法執(zhí)行?！?/div>

《勞動合同法實(shí)施條例》第三條規(guī)定，“依法成立的會計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等合伙組織和基金會，屬于勞動合同法規(guī)定的用人單位?！?/div>

2018年12月29日修訂施行的《勞動法》第二條規(guī)定，“在中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、個體經(jīng)濟(jì)組織（以下統(tǒng)稱用人單位）和與之形成勞動關(guān)系的勞動者，適用本法。國家機(jī)關(guān)、事業(yè)組織、社會團(tuán)體和與之建立勞動合同關(guān)系的勞動者，依照本法執(zhí)行?！?/div>

從上述規(guī)定可以看出，《勞動法》只列舉了企業(yè)、個體經(jīng)濟(jì)組織為用人單位。而《勞動合同法》則采用列舉式地方式規(guī)定了企業(yè)、個體經(jīng)濟(jì)組織和民辦非企業(yè)單位三類主體為用人單位，同時，由于組織形式多樣，難以全面概括列舉，故《勞動合同法》以“等組織”的形式概括性地賦予了除上述三類組織外的其他組織的用人單位主體資格的可能性。與此同時，相關(guān)法律法規(guī)及其實(shí)施條例也額外規(guī)定了國家機(jī)關(guān)、事業(yè)組織、社會團(tuán)體、會計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等合伙組織和基金會也可以作為用人單位，與勞動者簽訂勞動合同。

（二）居委會和村委會的性質(zhì)

1.居委會和村委會屬于基層性群眾性自治組織

2018年12月29日施行的《城市居民委員會組織法》、《村民委員會組織法》第二條第一款的規(guī)定，“居委會、村委會屬于居民、村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。”該規(guī)定將居委會和村委會定性為基層性群眾自治組織，其在政府或政府派出機(jī)關(guān)的指導(dǎo)、支持和幫助下協(xié)助政府或政府派出機(jī)關(guān)開展相應(yīng)工作。

長期以來，基于村委會和居委會的群眾性自治組織的性質(zhì)，該性質(zhì)為政治屬性，不屬于《勞動合同法》中“等組織”的含義范圍內(nèi)，故村委會和居委不具備用人單位主體資格，其與聘用人員之間屬于勞務(wù)關(guān)系，并不存在勞動關(guān)系。

2.居委會和村委會屬于特別法人

2021年1月1日施行的《民法典》沿用2017年10月1日施行的《民法總則》的相關(guān)規(guī)定，《民法典》第九十六條規(guī)定，“本節(jié)規(guī)定的機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人，為特別法人。”以及《民法典》第一百零一條的規(guī)定，“居民委員會、村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動?！庇纱丝梢钥闯觯睹穹ǖ洹冯m然也肯定村委會和居委會的基層群眾性自治組織的政治性質(zhì)，但是其更加強(qiáng)調(diào)的是居委會和村委會的特別法人資格，強(qiáng)調(diào)其也是民事主體之一，享有民事權(quán)利能力和行為能力。

《民法典》對特別法人的資格的認(rèn)定使得更多觀點(diǎn)傾向于認(rèn)為居委會和村委會具備用人單位主體資格，居委會和村委會依照法定程序設(shè)立，且屬于特別法人，享有民事權(quán)利能力和行為能力，可以從事為履行職能所需要的民事活動，故其可以與聘用人員簽訂勞動合同，且該行為屬于其從事為履行職能所需要的民事活動。

二、司法實(shí)務(wù)

但是，由于至今尚未有明確的法律法規(guī)確定居委會和村委會是否具備用人單位主體資格，故在實(shí)務(wù)中，上述兩類觀點(diǎn)各有相應(yīng)的判決予以支持。

（一）居委會和村委會不具備用人單位主體資格

【案例】

（1）案件（2020）蘇01民終1057號中，江蘇省南京市中級人民法院認(rèn)為，本案中，瓜埠社區(qū)居委會屬于基層群眾性自治組織，不具備勞動法律關(guān)系中的用人單位主體資格。王某某向瓜埠社區(qū)居委會提供了服務(wù)，瓜埠社區(qū)居委會支付報酬，故王某某與瓜埠社區(qū)居委會之間形成勞務(wù)關(guān)系。王某某主張與瓜埠社區(qū)居委會自1985年6月至2015年10月期間存在勞動關(guān)系，本院不予支持。

（2）案件（2021）蘇02民終4741號中，江蘇省無錫市中級人民法院同樣認(rèn)為，村民委員會是基層群眾性自治組織，并非《勞動合同法》規(guī)定的三類用人單位，不是建立勞動關(guān)系的主體。嚴(yán)某某稱依照“等組織”的規(guī)定，村民委員會屬于用人單位的主張不能成立。嚴(yán)某某與和平村委會的關(guān)系不屬于勞動合同和勞動關(guān)系調(diào)整，因此，嚴(yán)某某不符合起訴條件。

【案例評析】

上述案例中，二審法院均認(rèn)為村委會和居委會不屬于用人單位，其依據(jù)就是村委會和居委會屬于基層群眾性自治組織，其主要辦理管理范圍內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)等，不具備對外行使勞動法律權(quán)利及承擔(dān)勞動法律責(zé)任的主體資格，故不屬于《勞動法》或《勞動合同法》中所規(guī)定的用人單位。同時，無錫市中院對《勞動合同法》中的“等組織”并沒有任意擴(kuò)張解釋，認(rèn)為“等組織”以企業(yè)、個體經(jīng)濟(jì)組織、民辦非企業(yè)單位為參照標(biāo)準(zhǔn)，《勞動合同法》中的列舉式規(guī)定并未將村委會和居委會作為用人單位涵蓋在內(nèi)，村委會和居委會明顯不同于這三類用人單位，一般情況下村民委員會與為之服務(wù)的自然人之間的用工關(guān)系不能視為勞動關(guān)系，故將村委會和居委會排除在用人單位范圍之外。

除了上述列舉的江蘇省地區(qū)的部分法院判例之外，北京市、重慶市、山東省、山西省、陜西省、云南省等地區(qū)的法院也都持類似觀點(diǎn)。

（二）居委會和村委會具備用人單位主體資格

【案例】

案件（2019）粵12民終1489號中，廣東省肇慶市中級人民法院認(rèn)為，認(rèn)定事實(shí)勞動關(guān)系的條件包括主體資格、勞動人事管理、勞動報酬支付、勞動業(yè)務(wù)組成四大要素，并從這四個方面審查認(rèn)定。

主體資格上，根據(jù)《廣東省高級人民法院廣東省勞動人事爭議仲裁委員會關(guān)于勞動人事爭議仲裁與訴訟銜接若干意見》第三條明確規(guī)定，“村民委員會、居民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其對外聘用人員發(fā)生的用工關(guān)系，符合勞動關(guān)系特征的，應(yīng)認(rèn)定為勞動關(guān)系。”的規(guī)定，法院認(rèn)定林某某與桃一、桃二村委會均符合法律、法規(guī)規(guī)定的主體資格。

林某某與桃一、桃二村委會雖然沒有簽訂書面勞動合同，但林某某為桃一、桃二村委會提供勞動，工資按月領(lǐng)取并接受桃一、桃二村委會的管理和約束，雙方之間的關(guān)系符合事實(shí)勞動關(guān)系的基本特征，雙方存在事實(shí)勞動關(guān)系。

【案例評析】

上述案例中，法院確定村委會具備用人單位主體資格的關(guān)鍵性依據(jù)是2018年7月18日施行的《廣東省高級人民法院、廣東省勞動人事爭議仲裁委員會關(guān)于勞動人事爭議仲裁與訴訟銜接若干意見》，該意見的第三條規(guī)定，“村民委員會、居民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其對外聘用人員發(fā)生的用工關(guān)系，符合勞動關(guān)系特征的，應(yīng)認(rèn)定為勞動關(guān)系?！痹撘庖娒鞔_，村委會和居委會與外聘人員之間可以存在勞動關(guān)系，即間接說明，村委會和居委會具備用人單位主體資格。該意見與2017年10月1日施行的《民法總則》中村委會和居委會特別法人性質(zhì)的規(guī)定相適應(yīng)，擴(kuò)大了用人單位的范圍，將村委會和居委會包含在內(nèi)，加大了對在村委會和居委會工作的勞動者的權(quán)益保護(hù)。

（三）以《民法總則》施行日期為界認(rèn)定勞動關(guān)系

【案例】

案件（2020）粵民申10110號中，法院認(rèn)為本案的爭議焦點(diǎn)是，蔣某某與獨(dú)聯(lián)村民委員會在2006年12月15日至2018年5月10日期間是否存在勞動關(guān)系。

一審法院認(rèn)為，民法總則確定村委會具有特別法人的資格，因此，在民法總則施行之日即2017年10月1日起，村委會具有《勞動合同法》第二條規(guī)定的用人單位主體資格，村委會的用工符合勞動關(guān)系特征，應(yīng)認(rèn)定為勞動關(guān)系。換句話說，在民法總則未正式施行之前，我國法律法規(guī)并未列明村委可以為用人單位，故在2017年10月1日之前，不宜不宜認(rèn)定村民委員會具備用人單位主體資格。

據(jù)此，一審法院以民法總則施行之日作為分界，分為2006年12月15日至2017年9月30日期間、2017年10月1日至2018年5月10日期間對蔣某某的勞動關(guān)系予以認(rèn)定。

二審法院和再審法院均與一審法院持同樣觀點(diǎn)，均認(rèn)為在《中華人民共和國民法總則》生效之前，不宜認(rèn)定村民委員會具備用人單位主體資格。

【案例評析】

上述案例中，不論是一審法院、二審法院還是再審法院，都以《民法總則》的施行日期為認(rèn)定村委會和居委會是否具備用人單位主體資格的時間節(jié)點(diǎn)。在《民法總則》施行之前，《民法通則》并未對村委會和居委會的性質(zhì)作出明確的規(guī)定，故對于村委會和居委會，通常將其認(rèn)定為基層性群眾自治組織，并不具有用人單位主體資格，不被《勞動合同法》中規(guī)定的用人單位范圍所涵蓋。而《民法總則》施行后，將村委會和居委會定性為特別法人，且明確規(guī)定村委會和居委會可以從事為履行職能所需要的民事活動，故村委會和居委會可以成為用人單位，與其外聘人員簽訂勞動合同。

經(jīng)檢索分析，目前僅有廣東省的法院在《民法總則》施行以后以及目前《民法典》施行期間，認(rèn)定村委會和居委會具備用人單位主體資格，且有明確的意見表明村委會和居委會與其外聘人員發(fā)生的用工關(guān)系，符合勞動關(guān)系特征的，應(yīng)認(rèn)定為勞動關(guān)系。

（四）村委會與勞動者簽訂了勞動合同的特殊情況下，認(rèn)定為勞動關(guān)系

【案例】

案件（2016）蘇05民終6060號中，江蘇省蘇州市中級人民法院認(rèn)為，方某某于2011年10月1日與金色社區(qū)居委會簽訂了勞動合同，進(jìn)入金色社區(qū)委員會工作，雙方建立了勞動關(guān)系，本案應(yīng)當(dāng)適用2008年1月1日起施行的《中華人民共和國勞動合同法》，當(dāng)事人均應(yīng)按照法律規(guī)定和勞動合同約定行使權(quán)利和履行義務(wù)。

【案例評析】

在村委會和居委會與勞動者簽訂勞動合同的情況下，村委會和居委會自愿成為《勞動合同法》中規(guī)定的“用人單位”，行使用人單位的權(quán)利，履行用人單位的義務(wù)，其與勞動者之間通過簽訂勞動合同的方式建立了勞動關(guān)系，應(yīng)當(dāng)遵守《勞動合同法》相關(guān)規(guī)定和勞動合同的約定。在這種情況下，法院一般不再依據(jù)《勞動和社會保障部關(guān)于確立勞動關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》第一條審查認(rèn)定村委會和居委會是否具備用人單位主體資格，而依據(jù)勞動合同的約定和事實(shí)勞動行為認(rèn)定雙方之間存在勞動關(guān)系。

三、思考總結(jié)

（一）村委會和居委會應(yīng)當(dāng)具備用人單位主體資格

1.司法實(shí)務(wù)中存在的問題

在《民法總則》施行之前，法院一般以村委會和居委會屬于“基層自治性組織”而認(rèn)定村委會和居委會不具備用人單位的主體資格而否認(rèn)勞動關(guān)系。在《民法總則》施行后及現(xiàn)今《民法典》施行期間，除廣東省以外的大多數(shù)地區(qū)法院仍秉持這一觀點(diǎn)。

這一觀點(diǎn)在《民法總則》施行之前是沒有爭議的，但是，這種觀點(diǎn)偏向于關(guān)注“基層群眾性自治組織”這一具有政治屬性的概念，而并未從用人單位的本質(zhì)特征進(jìn)行考量，若僅是因?yàn)榫游瘯痛逦瘯儆诨鶎尤罕娦宰灾谓M織而認(rèn)定其不具備用人單位主體資格，那么國家機(jī)關(guān)、事業(yè)組織和社會團(tuán)體也不應(yīng)該具備用人單位主體，這樣，《勞動合同法》第二條的第一款與第二款就會相互沖突和矛盾。

如國家機(jī)關(guān)，其與工作人員之間的關(guān)系主要依據(jù)《公務(wù)員法》進(jìn)行調(diào)整，但是，國家機(jī)關(guān)與其外聘的工作人員的勞動關(guān)系參照《勞動法》和《勞動合同法》執(zhí)行，此時，國家機(jī)關(guān)具備用人單位主體資格。從這個角度來看，村委會和居委會內(nèi)部組成成員依照《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》進(jìn)行規(guī)范，但是村委會和居委會與其外聘人員卻只因?yàn)榇逦瘯途游瘯盎鶎尤罕娦宰灾谓M織”的性質(zhì)而不能建立勞動關(guān)系，這明顯有失偏頗，違背了《勞動法》和《勞動合同法》的立法精神。在這種情況下，村委會和居委會應(yīng)當(dāng)與國家機(jī)關(guān)一樣，與其外聘人員的勞動關(guān)系參照《勞動法》和《勞動合同法》執(zhí)行，村委會和居委會具備用人單位主體資格。

但由于《民法總則》施行前沒有任何的法律法規(guī)對村委會和居委會進(jìn)行其他性質(zhì)的定義和判斷，故以村委會和居委會屬于基層群眾性自治組織，不具備勞動法律關(guān)系中的用人單位主體資格的理由否定勞動關(guān)系在司法實(shí)務(wù)中沒有爭議。

但是，在《民法總則》施行之后，該觀點(diǎn)便開始逐漸有了爭議。尤其《民法總則》以及現(xiàn)行的《民法典》明確村委會和居委會屬于特別法人，可以從事為履行職能所需要的民事活動。在這種情況下，村委會和居委會可以與其外聘人員簽訂勞動合同，成為用人單位。此時，廣東省的做法值得借鑒。以《民法總則》的施行時間為分界點(diǎn)，將2017年10月1日前村委會和居委會定性為“基層群眾性自治組織”，不具備勞動法律關(guān)系中的用人單位主體資格，而2017年10月1日之后，由于村委會和居委會被賦予了特別法人的資格，故其可以用人單位主體資格，與外聘人員簽訂勞動合同，行使用人單位的權(quán)利并履行用人單位的義務(wù)。

2.用人單位的本質(zhì)特征

（1）用人單位依法成立并存續(xù)

不論是《勞動法》、《勞動合同法》中規(guī)定的企業(yè)、個體經(jīng)濟(jì)組織、民辦非企業(yè)單位，還是《勞動合同法實(shí)施條例》規(guī)定的會計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等合伙組織和基金會，以及參照適用的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)組織和社會團(tuán)體，這些明確為用人單位的主體均是依法成立的，未依法成立的單位則屬于《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》規(guī)定中的非法用工單位。

村委會和居委會是依照《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》設(shè)立的，其設(shè)立程序、組成方式等均由法律規(guī)定，故符合依法成立并存續(xù)這一要件。

（2）用人單位經(jīng)過主管機(jī)關(guān)的登記或注冊、備案

用人單位經(jīng)過法定程序設(shè)立并登記或備案，取得相應(yīng)營業(yè)執(zhí)照或者法人登記證書等。

根據(jù)《民法總則》以及現(xiàn)行的《民法典》規(guī)定，村委會和居委會屬于特別法人，其有《基層群眾性自治組織特別法人統(tǒng)一社會信用代碼證書》，故符合經(jīng)過登記或注冊、備案這一條件。

（3）用人單位有相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和獨(dú)立財產(chǎn)

用人單位行使權(quán)利、履行義務(wù)必須有自己的組織機(jī)構(gòu)和其獨(dú)立的財產(chǎn)，否則其沒有獨(dú)立用工的物質(zhì)基礎(chǔ)和財務(wù)保障，不能夠依法支付工資及繳納社會保險，難以保障勞動者的合法權(quán)益。

村委會和居委會有其組織機(jī)構(gòu)辦理其管理范圍內(nèi)的公共事務(wù)或公益事業(yè)，其財產(chǎn)具有獨(dú)立性，用于管理范圍內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)且需要及時公布收支情況并接受審計(jì)監(jiān)督，故村委會和居委會也符合有組織機(jī)構(gòu)和獨(dú)立財產(chǎn)這一特征。

從用人單位的本質(zhì)特征來看，村委會和居委會均符合各項(xiàng)特征，具備用人單位主體資格的可能性。

3.村委會和居委會與法律規(guī)定的用人單位的共性

根據(jù)《勞動法》和《勞動合同法》中的規(guī)定，目前明確屬于用人單位的是企業(yè)、個體經(jīng)濟(jì)組織和民辦非企業(yè)單位，以及參照執(zhí)行的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體。其中，村委會和居委會可以比照民辦非企業(yè)單位進(jìn)行比較分析。

民辦非企業(yè)單位是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織。根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第八條規(guī)定，“申請登記民辦非企業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（一）經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意；（二）有規(guī)范的名稱、必要的組織機(jī)構(gòu)；（三）有與其業(yè)務(wù)活動相適應(yīng)的從業(yè)人員；（四）有與其業(yè)務(wù)活動相適應(yīng)的合法財產(chǎn)；（五）有必要的場所。民辦非企業(yè)單位的名稱應(yīng)當(dāng)符合國務(wù)院民政部門的規(guī)定，不得冠以‘中國’、‘全國’、‘中華’等字樣?！睆脑摋l規(guī)定來看，村委會和居委會以上五項(xiàng)條件均符合，與民辦非企業(yè)單位的設(shè)立條件高度吻合。

綜上，不論是從用人單位的本質(zhì)特征進(jìn)行分析還是從村委會和居委會與《勞動合同法》規(guī)定的用人單位進(jìn)行比較分析，村委會和居委會都應(yīng)當(dāng)具備用人單位主體資格，可以與其外聘人員簽訂勞動合同，建立勞動關(guān)系。

（二）依據(jù)勞動合同的訂立而認(rèn)定建立勞動關(guān)系

法院在村委會或居委會與外聘人員簽訂勞動合同的條件下，并不審查村委會或居委會是否具備用人單位主體資格而認(rèn)定雙方建立了勞動關(guān)系。此時，法院依據(jù)的不再是《勞動和社會保障部關(guān)于確立勞動關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》第一條，而是依據(jù)《勞動法》或《勞動合同法》的規(guī)定處理。

《勞動和社會保障部關(guān)于確立勞動關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》第一條的前提是 “用人單位招用勞動者未訂立書面勞動合同”，在此情形下，法院從主體資格、勞動人事管理、勞動報酬支付、勞動業(yè)務(wù)這四個方面審查認(rèn)定雙方當(dāng)事人之間是否建立了勞動關(guān)系。

而在村委會或居委會與外聘人員簽訂勞動合同的情況下，雙方自愿接受勞動合同中約定的權(quán)利和義務(wù)，這時，雙方當(dāng)事人均受到《勞動法》和《勞動合同法》的約束。而由于《勞動合同法》第二十六條第一款規(guī)定的勞動合同無效情形也不包含用人單位不具備主體資格這一要件，這也就意味著，不具備用人單位主體資格的單位與勞動者簽訂的勞動合同有效，此時，對于村委會和居委會是否具備用人單位主體資格就無需審查認(rèn)定，而直接依據(jù)雙方的勞動合同認(rèn)定雙方的勞動關(guān)系。

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